할로윈 이태원 인파 관리, 4년 전 그날 경찰 기동대는 0명이었습니다 — 경찰 7,800명이 나선 오늘, 참사 뒤 바뀐 재난안전법 조문과 ‘해산 권고’를 읽어봤습니다

오늘은 10월 31일 토요일, 핼러윈입니다. 경찰은 30일부터 내일까지 전국 28곳에 약 7,800명을 배치했고, 서울 이태원로는 오늘 차량이 전면 통제됩니다. 4년 전 그날 이태원에 배치된 경찰은 137명이었고, 그중 인파를 관리할 경찰기동대는 한 명도 없었습니다. 이 두 숫자를 바로 견주지는 않겠습니다. 7,800명은 사흘 동안 전국 28곳의 인원이고, 137명은 한 동네 하루의 인원이라 범위가 다릅니다. 대신 그 사이 법 조문이 무엇을 바꿨는지 읽었습니다. 결론부터 적습니다. 2022년의 문제는 법이 없어서가 아니었고, 참사 뒤 법은 ‘누가 계획을 세우느냐’를 정했지만 현장에서 사람을 흩어지게 하는 조항은 여전히 ‘권고’입니다.

오늘 핼러윈 이태원 인파 관리는 어떻게 합니까?

행정안전부는 10월 23일부터 11월 1일까지를 핼러윈 인파관리 특별대책기간으로 정하고 위기경보 ‘주의’ 단계를 발령했습니다. 중점관리 지역은 전국 28곳, 그중 서울이 14곳입니다. 인파가 특히 많을 12곳에는 사전점검반이 안전관리계획·안전요원 배치·병목 구간을 미리 살폈고, 30일부터 11월 1일까지 행안부 과장급 현장상황관리관이 나가 있습니다. 서울에선 이태원·홍대·성수동·건대·강남역·압구정·명동·익선동이 점검 대상이었습니다(파이낸셜뉴스 10월 31일).

경찰은 같은 사흘 동안 전국에 약 7,800명을 배치합니다. 서울경찰청은 이태원·홍대·성수·명동·익선동 다섯 곳에만 4,594명을 둡니다. 좁은 골목에선 보행을 한 방향으로 유도하고, 혼잡도가 위험 수준에 이르면 외곽에서 들어오는 인파를 제한합니다. 사람이 몰린다는 112 신고는 긴급 신고인 ‘코드 1’ 이상으로 분류하고, 서울시는 AI 인파감지 CCTV 360여 대로 실시간 상황을 봅니다. 상황에 따라 지하철이 역을 서지 않고 지나가기도 합니다(JTBC·뉴시스 10월 30~31일). 이태원로는 오늘 차량이 전면 통제되고, 홍대 클럽거리는 1개 차로를 막아 보행 통로로 씁니다.

4년 전 그날 이태원 경찰은 몇 명이었습니까?

137명이었습니다. 국무조정실과 감사원이 2025년 10월 23일 함께 공개한 이태원 참사 감사 결과에 나오는 숫자입니다. 그 137명은 주로 용산경찰서 형사과 50명과 교통·여성청소년·생활안전과 19명 등이었고, 인파 밀집을 해소할 수 있는 경찰기동대는 투입되지 않았습니다. 앞선 두 해와 나란히 놓으면 이렇습니다(연합뉴스 2025년 10월 23일).

같은 동네, 같은 축제였습니다. 2021년엔 기동대가 180명 있었고 2022년엔 0명이었습니다. 감사원은 이렇게 적었습니다. 경찰은 현장에 배치된 다른 인력에 인파 관리나 혼잡경비를 하도록 임무를 재조정할 수 있었으나 그런 조치를 하지 않았다. 국무조정실은 그해 5월 대통령실이 용산으로 옮긴 뒤 서울경찰청과 용산경찰서 지휘부가 대통령실 인근 경비에 우선순위를 두고 인력을 운용했다고 봤습니다. 2022년 5월 1일부터 10월 30일까지 용산서 관내 집회·시위는 921건으로 전년 같은 기간 34건의 약 27배였습니다.

이 표에서 제가 가장 오래 본 것은 감사원이 이 숫자를 공개한 날짜입니다. 참사 뒤 1,090일째였습니다. 한 해 전과 그해의 배치가 이렇게 달랐다는 것을, 바깥에서는 세 해가 지나서야 표로 볼 수 있었습니다.

그때 경찰에게 인파를 막을 법적 권한이 없었습니까?

있었습니다. 경찰관 직무집행법 5조 1항은 사람의 생명이나 신체에 위해를 끼칠 우려가 있는 위험한 사태의 예로 ‘극도의 혼잡’을 적고 있고, 이 말은 참사 당시에도 조문에 있었습니다. 그런 사태가 있으면 경찰관은 모인 사람에게 경고하고, 위해를 입을 우려가 있는 사람을 필요한 한도에서 피난시키는 등의 조치를 할 수 있었습니다. 권한이 없어서 기동대가 안 간 것이 아니라, 기동대를 보내지 않는 판단이 있었던 것입니다.

이 조항은 2025년에 한 번 고쳐졌습니다. 김종양 의원(국민의힘) 안이 행정안전위원회에서 수정돼 2025년 7월 23일 본회의에서 찬성 175, 반대 7, 기권 21로 통과했고 8월 14일 공포됐습니다. 제안이유는 이상동기범죄와 재난 같은 위험 상황에서 억류·피난 조치의 상황 요건을 합리적으로 고치고, 적법한 직무 수행으로 생긴 피해에 대해 경찰관의 형을 감면하는 범위를 넓혀 현장의 주저를 줄이자는 것이었습니다. 지금 조문은 ‘긴급한 경우’ 위해를 입을 우려가 있는 사람의 이동을 제한하거나 대피시키고, 위험의 원인을 제공한 사람을 퇴거시키거나 접근을 금지할 수 있게 돼 있습니다. 권한의 문턱을 낮추고 책임의 부담을 덜어 준 개정입니다. 다만 2022년의 0명은 문턱의 문제가 아니었습니다.

참사 뒤 재난안전법은 무엇을 바꿨습니까?

세 가지입니다. 먼저 정의 조항입니다. 재난 및 안전관리 기본법 3조 1호 나목의 사회재난 유형에 ‘다중운집인파사고’가 들어갔습니다. 2024년 11월 배준영 의원(국민의힘)이 낸 개정안 제안이유는 이 신설을 ‘이태원 사고를 계기로’라고 적었습니다. 재난으로 이름이 붙어야 재난안전법의 대비·대응 체계가 그 사고에 걸립니다.

둘째가 이번 글의 핵심입니다. 66조의11 1항 단서는 ‘다중의 참여가 예상되는 지역축제로서 개최자가 없거나 불분명한 경우’ 관할 지방자치단체장이 지역축제 안전관리계획을 수립하고 필요한 조치를 ‘하여야 한다’고 정했습니다. 2023년 12월 26일 공포돼 2024년 3월 27일 시행됐습니다. 참사 뒤 515일째입니다. 이태원 핼러윈은 주최자가 없는 행사였습니다. 그 전까지 지역축제 안전관리계획은 국가·지자체가 여는 축제와 민간 개최자가 있는 축제만의 일이었고, 아무도 열지 않았는데 사람이 몰리는 밤은 계획서를 쓸 사람이 법에 없었습니다. 2022년 그 밤도 경찰 내부 보고서가 10만 명 넘는 인파를 예상했던 밤이었습니다. 같은 개정으로 지자체장은 경찰·소방에 협조와 역할 분담을 요청할 수 있고, 요청받은 기관은 특별한 사유가 없으면 따라야 합니다.

셋째는 66조의12입니다. 2025년 4월 1일 공포돼 같은 해 10월 2일 시행됐습니다. 참사 뒤 1,069일째입니다. 지자체장은 다중운집이 예상되는 시설·장소에 대해 일시와 장소, 순간 최대 인원, 공간의 수용 능력, 밀집도와 유동시간을 조사해야 합니다. 위험하면 긴급안전점검을 하고, 소유자·관리자·점유자나 행사 주최자에게 안전조치를 명령할 수 있습니다. 그리고 6항입니다. 질서유지와 안전 확보가 어렵다고 판단되면 행사를 중단하라고 ‘권고’하거나, 모인 사람들에게 해산하라고 ‘권고’할 수 있습니다. 경찰관서장에게 협조를 요청할 수 있습니다.

‘해산 권고’로 충분합니까?

저는 이 대목에서 평소와 다른 쪽에 섭니다. 저는 웬만한 일은 정부보다 시장이 덜 틀린다고 믿는 사람입니다. 그런데 군중은 시장이 풀지 못하는 드문 문제입니다. 좁은 골목에서 제가 한 걸음 더 들어가면, 그 압력은 제가 모르는 사람의 가슴에 걸립니다. 그 비용은 어떤 가격에도 들어 있지 않고, 정보는 언제나 너무 늦게 도착합니다. 맨 뒤의 사람은 앞에서 무슨 일이 생겼는지 모릅니다. 강 상류 공장이 하류에 떠넘기는 비용과 같은 구조입니다. 이런 곳의 규칙은 자유의 적이 아니라 자유의 조건입니다. 이 점은 공공의 역할을 강조해 온 쪽이 맞습니다.

그다음은 조문을 따집니다. 66조의12 6항이 ‘권고’에 그친 것을 두고 약하다는 말이 나옵니다. 저는 생각이 조금 다릅니다. 현장에서 사람의 이동을 막고 대피시키는 강제력은 이미 경찰관 직무집행법 5조가 경찰에게 줬고, 2025년에 그 문턱을 더 낮췄습니다. 구청장에게 해산 명령권과 처벌 조항을 하나 더 주는 것은, 2022년에 권한을 가진 쪽이 사람을 보내지 않았던 문제를 풀지 못합니다. 권한이 두 손에 나뉘어 있을 때 사고는 대개 권한이 없어서가 아니라 서로 상대가 할 거라고 믿어서 납니다. 66조의11 5항이 지자체장의 요청에 경찰이 ‘따라야’ 한다고 적은 것이 그 틈을 메우려는 줄입니다. 이번 개정에서 제가 가장 쓸모 있다고 보는 줄이기도 합니다.

남는 문제는 판단입니다. 판단은 법으로 쓸 수 없습니다. 법으로 쓸 수 있는 것은 판단이 보이게 하는 일입니다. 2020년 103명, 2021년 265명, 2022년 137명이라는 숫자가 그해 행사 전에 공개됐다면, 기동대 0명이라는 결정은 적어도 누군가에게 설명돼야 했을 것입니다.

국회는 그 뒤로 무엇을 더 냈습니까?

22대 국회(2024년 5월~)에 발의된 재난 및 안전관리 기본법 개정안은 열린국회정보 기준 83건입니다. 국민참여입법센터에서 한 건씩 제안이유를 읽어 ‘다중운집·인파·밀집’ 문제를 직접 다루는 안을 골랐습니다. 5건입니다. 그중 법이 된 것은 2건입니다. 배준영 의원 안(2024년 11월)의 실태조사·안전조치 명령·해산 권고는 위원회 대안에 들어가 지금의 66조의12가 됐고, 조은희 의원 안(같은 달)의 영상정보처리기기 통합관제센터도 대안에 반영됐습니다. 경찰을 재난상황 최초 보고 주체에 넣자는 진선미 의원 안(2024년 7월), 축제 안전관리계획을 세우지 않은 개최자에게 과태료 200만 원을 물리자는 이춘석 의원 안(2026년 4월), 축제·다중운집 조항을 새로 만들 「사회재난대책법」으로 옮기자는 김영배 의원 안(2026년 10월)은 계류 중입니다.

이춘석 의원 안의 제안이유는 지금 법의 빈칸을 정확히 짚습니다. 지역축제 안전관리계획을 세우지 않아도 제재 조항이 없다는 것입니다. 실제로 재난안전법의 벌칙·과태료 조항(78조의4~82조)에는 66조의11과 66조의12를 직접 가리키는 줄이 없습니다. 참사 유가족·피해자 지원을 다룬 안은 3건이었고 그중 1건(민형배 의원 안, 유가족통합지원센터)이 대안에 반영됐습니다. 나머지 75건은 다른 재난과 제도 정비를 다뤘습니다. 전체 83건 가운데 법이 됐거나 대안에 반영된 것은 23건입니다. 1건(임종득 의원 안, 2025년 12월)은 제안이유가 게재되지 않아 ‘그 밖’으로 셌습니다.

발의 건수가 문제를 푸는 것은 아닙니다. 다만 이 표에서 저는 하나를 읽습니다. 참사 직후 큰 줄기는 21대와 22대 초반에 이미 법이 됐고, 그 뒤로 국회의 관심은 유가족 지원과 다른 재난으로 옮겨 갔습니다. 해마다 10월이면 특별대책이 나오지만, 그 특별대책이 몇 명을 어디에 두는지는 법이 아니라 그해 대책회의가 정합니다.

이 비용은 누가 냅니까?

세금입니다. 경찰 7,800명의 사흘, 행안부 현장상황관리관, 구청 안전요원과 펜스와 CCTV는 전부 공공 예산에서 나갑니다. 공짜 점심은 없습니다. 보통 이런 문장 뒤에 저는 ‘그러니 줄이자’를 씁니다. 이번엔 쓰지 않습니다. 주최자가 있는 축제라면 주최자가 안전 비용을 내고 그 값이 입장료에 들어갑니다. 주최자가 없는 축제엔 청구서를 받을 사람이 없습니다. 그 빈자리를 공공이 메우는 것이 66조의11 단서의 뜻이고, 저는 그 배분이 맞다고 봅니다.

다만 한 가지는 셉니다. 특별대책은 해마다 대책회의에서 새로 정해지는 인원입니다. 올해 7,800명이 내년에도 7,800명이라는 보장은 없습니다. 2021년 265명이 2022년 137명이 된 것도 법이 바뀌어서가 아니었습니다. 비용은 세금이 내더라도, 그 비용을 얼마나 어디에 쓰는지는 행사 전에 공개되고 행사 뒤에 기록돼야 합니다. 그래야 다음 해의 숫자를 그 전해와 견줄 수 있습니다.

그래서 저는 이렇게 봅니다

오늘 밤 거리의 준비는 4년 전보다 분명히 낫습니다. 계획서를 쓸 사람이 법에 생겼고, 실태조사가 의무가 됐고, 경찰의 현장 권한은 문턱이 낮아졌습니다. 그런데 2022년 그 밤을 가른 변수는 법 조문이 아니라 배치표 한 장이었습니다. 그 배치표는 지금도 법이 아니라 그해의 판단으로 정해집니다.

제안은 둘입니다. 첫째, 66조의12의 실태조사 결과와 행사 전 경찰·지자체의 배치 계획 인원을 장소별로 공개하는 것입니다. 감사원이 세 해 치 숫자를 공개하는 데 1,090일이 걸렸습니다. 같은 숫자를 행사 전에 볼 수 있으면, 한 해에 기동대가 0명이 되는 결정은 그 자리에서 질문을 받습니다. 둘째, 행사 뒤 실제 투입 인원과 최대 밀집도를 기록으로 남기는 것입니다. 이번 7,800명이 많은지 적은지 저는 판단할 수 없습니다. 비교할 지난 숫자가 장소별로 공개돼 있지 않기 때문입니다.

저는 사람이 많은 곳을 좋아하지 않습니다. 야구장은 예외입니다. 그곳엔 입구와 출구와 좌석 번호가 있고, 무엇보다 표를 판 주인이 있습니다. 오늘 밤 거리엔 그 주인이 없습니다. 그래서 공공이 그 자리에 서는 것이고, 그 자리에 선 사람의 숫자는 보여야 합니다.

2021년엔 180명, 2022년엔 0명이었습니다. 그 차이는 법전이 아니라 배치표에 있었습니다. 그래서 저는 오늘 밤의 7,800명보다, 그 숫자가 내년에도 보이게 되는지를 봅니다.

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