전작권 전환 시기 못 박자는 김병주 의원, 독자 선언은 가능합니까 — 1950년 서한과 1954년 합의의사록, 날짜를 두 번 정했다 두 번 미룬 기록과 12년째 조건을 읽어봤습니다

10월 26일 국회 국방위원회 종합감사에서 김병주 의원은 강신철 국방부 장관에게 이렇게 말했습니다. ‘올 12월에 SCM이 예정돼 있는데 국민적인 관심사는 전작권 전환 시기를 못 박고 오느냐다. 미측이 협의를 해주지 않고 불발된다면 독자적인 전작권 행사를 선언하고 와야 한다.’ 민홍철 의원은 ‘6·25전쟁 때 이승만 대통령이 서신 하나 가지고 준 것 아니냐. 조약도, 협약도 아니고 국회 동의도 받지 않았다’고 보탰습니다. 한기호 의원은 ‘전작권이 무조건 밀어붙여서 할 수 있는 성질의 것인가’라고 받았습니다(연합뉴스·중앙일보 보도). 서신 하나로 넘어갔다는 말이 맞는지, 그 뒤에 어떤 문서가 쌓였는지, 날짜는 몇 번 정했다 몇 번 미뤘는지를 문서로 읽었습니다.

전작권은 정말 서한 한 장으로 넘어갔습니까?

출발은 맞습니다. 1950년 7월 14일 이승만 대통령이 유엔군사령관에게 보낸 서한은 ‘본인은 현 적대상태가 계속되는 동안 한국군의 작전지휘권을 이양하게 된 것을 기쁘게 여긴다’고 적었습니다. 조약이 아니라 서한이고, 국회 동의 절차도 없었습니다. 그런데 그 뒤에 문서가 셋 더 쌓였습니다. 1954년 11월 17일 한미 합의의사록 2항은 ‘유엔군사령부가 대한민국의 방위를 위한 책임을 부담하는 동안 대한민국 국군을 유엔군사령부의 작전통제하에 둔다’고 했습니다. 서한의 ‘작전지휘권’이 여기서 ‘작전통제권’으로 좁혀졌습니다. 이 날짜는 한미상호방위조약이 발효한 날이기도 합니다. 1978년 11월 7일 한미연합사령부가 창설되면서 작전통제권은 유엔사에서 연합사로 넘어갔고, 1994년 12월 1일 평시 작전통제권만 합참의장에게 돌아왔습니다(한국민족문화대백과사전).

평시 환수가 어떻게 이뤄졌는지가 이번 논쟁의 답에 가깝습니다. 1992년 한미안보협의회의와 군사위원회회의에서 ‘늦어도 1994년 말 이전까지 전환한다’고 합의했고, 1994년 1월 공동추진위원회를 만들고 9월 기본합의서를 체결한 뒤 10월 26차 SCM에서 최종 합의해 12월 1일 돌려받았습니다. 선언이 아니라 합의였고, 2년 걸렸습니다. 서한으로 준 것은 맞지만, 돌려받은 전례는 합의뿐입니다. 민홍철 의원은 같은 자리에서 ‘국군통수권자가 일방적으로 선언할 수도 있는 문제라고 봅니다. 법적으로’라고 했고, 김병주 의원은 대통령의 국군통수권이 전시에도 온전히 행사되도록 법률에 명시할 필요가 있다고 했습니다. 지금도 법적으로 가능하다는 말과 법률을 새로 적어야 한다는 말이 같은 당 같은 자리에서 나왔습니다. 저는 두 번째 말이 첫 번째 말의 약점을 드러낸다고 읽습니다.

날짜는 몇 번 정했고 몇 번 미뤘습니까?

두 번 정했고 두 번 미뤘습니다. 2006년 9월 노무현 대통령과 부시 대통령이 전환 원칙에 합의했고, 2007년 2월 23일 김장수 장관과 게이츠 장관이 워싱턴에서 전환일을 2012년 4월 17일로 못 박았습니다. 2010년 6월 26일 이명박 대통령과 오바마 대통령은 토론토에서 그 날짜를 2015년 12월 1일로 미뤘습니다. 1,323일입니다. 2014년 10월 23일 46차 SCM에서는 날짜를 아예 지웠습니다. 공동성명 11항은 한국이 제안한 ‘조건에 기초한 접근’을 채택하면서, 한국군과 동맹의 핵심 군사능력이 확보되고 한반도와 역내 안보환경이 안정적 전환에 부합할 때 전환하며, 시기는 SCM의 건의를 바탕으로 양국 ‘국가 당국’이 결정한다고 적었습니다. 그 뒤 2015년 전환계획이 세 조건을 적었고, 2018년 10월 31일 50차 SCM은 한국군 대장이 사령관을 맡는 미래연합사 편성안을 승인했습니다. 2019년 1단계 IOC 평가, 2020년 검증, 2022년 2단계 FOC 평가까지 마쳤는데 FOC 검증은 아직입니다. 2025년 11월 4일 57차 SCM은 2026년에 FOC 검증을 추진한다고 했습니다(뉴스1 10월 16일 연표·경향신문·국방부 발표).

날짜로 세면 이렇습니다. 첫 약속일 2012년 4월 17일부터 오늘까지 5,305일, 둘째 약속일 2015년 12월 1일부터 3,982일, 조건으로 바꾼 2014년 10월 23일부터 12년 3일입니다. 1단계 평가에서 2단계 검증까지 7년째입니다. 미룬 쪽이 누구였는지도 적어 둡니다. 2010년 연기와 2014년 조건 전환은 둘 다 한국 정부의 요청이었고 그때 정부는 보수 정부였습니다. 지금 서두르는 쪽은 민주 정부입니다. 정당의 자리는 그때나 지금이나 같고, 바뀐 것은 정부입니다. 그러니 이번 공방에서 말을 바꾼 정당은 없습니다. 말을 바꾼 쪽은 따로 있습니다. 브런슨 주한미군사령관은 10월 13일(현지시간) 워싱턴에서 ‘조건이 변했고 우리가 우리의 계획을 바꿨기 때문에 새로운 기준이 생겼다’고 했고(뉴스1), 4월 미 하원에서는 조건 충족 목표를 2029년 1분기로 말했습니다(경향신문). 한국 정부 목표는 2028년으로 보도됐습니다. 강 장관은 26일 ‘기존 3개 조건은 유효하다’고 답했습니다.

세 조건 가운데 두 개는 결국 무엇입니까?

돈입니다. 조건 1 ‘연합방위를 주도할 한국군 핵심 군사능력’과 조건 2 ‘북한 핵·미사일 위협 대응 능력’은 장비와 체계의 이름이고, 국방예산에서는 방위력개선비라는 한 줄입니다. 지표누리의 국방예산 추이를 2006년부터 2026년까지 놓고 세어봤습니다. 국방비는 2006년 22조 5,129억 원에서 2026년 65조 8,642억 원으로 2.93배가 됐습니다. 조건으로 바꾼 2014년 35조 7,057억 원과 견주면 1.84배, 연 5.2%입니다. 그런데 방위력개선비만 떼어 보면 2020년 16조 6,804억 원에서 2025년 17조 8,462억 원으로 다섯 해에 7.0% 늘었고, 2022년에는 2.3% 줄었습니다. 1단계 검증을 마친 뒤 2단계 검증을 기다리던 다섯 해 동안 능력 예산은 거의 멈춰 있었습니다. 2026년 확정안은 방위력개선비를 19조 9,653억 원, 11.9% 늘렸습니다. 2019년 이후 가장 큰 폭입니다.

재정 안에서의 자리는 오히려 줄었습니다. 국방비가 정부 재정에서 차지하는 비중은 2006년 15.3%에서 2026년 13.0%로 내려왔습니다. 국방비가 안 늘어서가 아니라 다른 지출이 더 빨리 늘어서입니다. ‘전작권 전환에 300조가 든다’는 보도도 읽었습니다(뉴데일리 2025년 7월 17일). 근거로 든 것은 2020 국방백서의 ‘2021~2025 중기계획에 300여조 원의 재원을 반영했다’는 문장입니다. 그 다섯 해의 국방비를 실제로 더하면 285조 1,369억 원입니다. 전환에 추가로 드는 돈이 아니라 그 기간 국방비 전체입니다. 전환 비용을 따로 센 공개 자료는 제가 찾은 범위에서 없었습니다. 없다고 단정하지는 않겠습니다.

예산은 국회가 정합니다. 2026년도 예산안은 2025년 12월 2일 본회의에서 찬성 249, 반대 8, 기권 6으로 통과했습니다. 더불어민주당 148명 전원 찬성, 국민의힘은 80명 찬성에 6명 반대였습니다. 반대한 여섯 명 가운데 한기호 의원이 있습니다. 조건과 능력을 말한 의원이 능력 예산이 11.9% 늘어난 예산안에 반대표를 던졌습니다. 다만 예산안은 한 덩어리라 국방비에 반대한 것으로 읽지는 않겠습니다. 적어 둘 뿐입니다.

독자 선언을 하면 무엇이 보이지 않게 됩니까?

보이는 것은 분명합니다. 헌법 74조의 국군통수권이 전시에도 대통령에게 있다는 선언, 그리고 12월 SCM에서 날짜를 받아내지 못했을 때의 협상 지렛대입니다. 보이지 않는 것을 셉니다. 첫째, 2018년에 합의한 미래연합사 구조입니다. 2007년 합의는 연합사 해체를 전제했지만 2018년 합의는 연합사를 유지하되 한국군 대장이 사령관, 미군 대장이 부사령관을 맡는 구조로 바꿨습니다. 이 구조는 합의의 산물이라 일방 선언으로는 만들어지지 않습니다. 선언하는 순간 돌아가는 것은 2018년 이전, 연합사 없는 전환입니다. 둘째, 증원전력입니다. 강선영 의원이 ‘미 증원전력이 없이 대한민국의 위기 시 대응은 어렵다’고 물었을 때 강 장관은 ‘수보다는 능력이 우선’이라고 답하고 숫자는 말하지 않았습니다. 셋째, 미국이 보내는 신호입니다. 미8군이 올해 1월 전역 전략서에서 한반도를 ‘제1도련선 내 핵심 지형’으로 적었고 미8군 사령관은 역외 임무 가능성을 말했습니다(유용원 의원 공개·중앙일보). 가격이 정보이듯 상대가 조건을 바꾸는 것도 정보입니다. 그 정보는 ‘한반도만 보지 않겠다’입니다.

한기호 의원의 ‘미국하고 멀어지면 우리 안보가 더 튼튼해지나’는 수사로는 세지만 조건 3의 약점을 비켜 갑니다. 조건 3 ‘안정적 전환에 부합하는 안보환경’은 한국이 채울 수 있는 조건이 아닙니다. 북한이 핵을 더 쌓을수록 환경은 나빠지고, 미국이 ‘새로운 기준’을 말할수록 문턱은 올라갑니다. 2014년 이후 12년 동안 날짜가 없었던 이유가 그 조건에 있습니다. 그래서 시기를 적자는 여당의 요구에는 일리가 있습니다. 조건 3을 조건으로 두면 전환은 상대의 손에 영원히 남습니다. 다만 그 시기를 혼자 적을 수는 없습니다. 조건을 날짜로 바꾸는 것도 합의이고, 46차 공동성명이 ‘양국 국가 당국이 결정한다’고 적어 둔 이유입니다.

그래서 저는 이렇게 읽습니다

전작권은 돌려받아야 합니다. 76년 전 서한의 조건은 ‘현 적대상태가 계속되는 동안’이었고, 그 적대상태를 끝내는 일은 한국의 손 밖에 있으니 그 문장대로라면 영원입니다. 이 점은 여당이 맞습니다. 그러나 돌려받는 방법은 하나뿐이었습니다. 1994년 평시 환수가 그 전례이고, 2018년 미래연합사 합의가 그 뼈대입니다. 서한으로 준 것을 선언으로 되찾겠다는 말은 법률 해석으로는 가능할지 몰라도 합의로 쌓아 올린 세 문서와 한 구조를 한꺼번에 무너뜨립니다. 안보를 단단하게 하자는 쪽에 서 있는 저로서는 독자 선언이 주권의 문장이 아니라 비용의 문장으로 읽힙니다. 그 비용은 국회 회의록에 적히지 않고 증원전력 숫자와 연합사 조직도에서 빠집니다.

고칠 자리는 두 군데라고 봅니다. 첫째, 정부는 12월 SCM 전에 57차 SCM에서 약속한 ‘조건 충족 가속 로드맵’을 공개해야 합니다. 조건 1·2가 돈이면 어느 체계에 몇 년간 얼마가 들어가고 어디까지 왔는지를 표로 보여 주면 됩니다. 다섯 해 제자리였던 방위력개선비가 올해 11.9% 뛴 것은 그 표의 첫 줄입니다. 둘째, 국회는 조건 3을 날짜로 바꾸는 협상을 정부에 요구하되, 독자 선언이라는 말은 거둬야 합니다. 상대가 조건을 바꾸는 것이 문제라면 답은 조건을 못 바꾸게 문서에 날짜를 적는 것이지, 문서를 떠나는 것이 아닙니다. 평시 작전통제권이 돌아오던 1994년 12월에 저는 열한 살이었습니다. 그 뒤 32년을 전시 작전통제권 이야기와 함께 자랐고, 아직 날짜를 보지 못했습니다.

날짜는 두 번 정했고 두 번 지났습니다. 세 번째 날짜를 혼자 적겠다는 말을, 저는 그 두 번 옆에 놓고 읽습니다.

자주 묻는 질문