조희대 국정조사 11월 5일 목표, 국정감사에 없던 도구는 조문에 없습니다 — 1988년 이후 국정조사 요구 90건 중 보고서 11건, 22대 보고서 3건에 국민의힘 찬성 1표를 세어봤습니다

22대 국회가 본회의에서 채택한 국정조사 결과보고서는 세 건입니다. 그 세 번의 표결에서 국민의힘 찬성표는 합쳐서 한 표였습니다. 세어봤습니다. 더불어민주당은 10월 27일 의원총회에서 조희대 대법원장에 대한 국정조사를 실시하기로 했고, 11월 5일 본회의 처리를 목표로 밝혔습니다(문화일보·세계일보). 조사 범위로 거론된 것은 대법관 제청 지연과 재제청 거부, 사법 공백의 책임, 국정감사 증인 선서 거부, 업무추진비와 현금 격려금, 비상계엄 당시 헌법 수호 책무까지 다섯 가지입니다(뉴시스 보도). 조국혁신당은 국정조사 대신 탄핵을 먼저 하자고 했고, 국민의힘 정점식 원내대표는 ‘위헌’이자 ‘이지메 정치’라고 했습니다. 저는 세 가지를 읽었습니다. 국정조사가 국정감사와 다른 도구를 갖는지 조문을, 역대 국정조사가 어떻게 끝났는지 기록을, 그리고 달력을.

무슨 일이 있었습니까?

날짜만 적겠습니다. 이 다툼은 9월에 쓴 대법관 한 자리에서 시작됐습니다(대통령은 대법관 제청을 거부할 수 있습니까). 그 뒤 국정감사 증인 불출석 사유서(조희대 국감 증인 불출석, 처벌받습니까), 탄핵 요건(조희대 탄핵 요건), 대법관 격려금(대법관 격려금 12억 9,900만 원)을 차례로 읽었습니다. 이번이 다섯 번째이고, 도구가 하나 더 나왔습니다.

한병도 원내대표는 의원총회에서 ‘대법관 재제청 거부 공백 장기화부터 현금 격려금 업무추진비 집행까지 의혹이 겹겹이 쌓이고 있다’며 ‘제기된 의혹을 철저히 규명하는 것은 국회가 마땅히 할 책무’라고 했습니다. 전은수 원내대변인은 탄핵에 대해서는 ‘국조 관련 이야기 외 다른 의견은 없었다’고 했습니다(세계일보). 같은 날 홍석기 경찰청 국가수사본부장은 정례 간담회에서 10월 14일 접수된 고발장을 서울경찰청 광역수사단에 배당했다고 밝혔습니다(한겨레). 국정조사가 결정된 날, 다섯 가지 중 하나는 이미 수사 사건이 됐습니다.

국정조사는 국정감사와 무엇이 다릅니까?

헌법 61조 1항은 ‘국회는 국정을 감사하거나 특정한 국정사안에 대하여 조사할 수 있으며, 이에 필요한 서류의 제출 또는 증인의 출석과 증언이나 의견의 진술을 요구할 수 있다’고 합니다. 감사와 조사가 한 문장에 있고, 요구할 수 있는 것도 한 목록입니다. 국정감사 및 조사에 관한 법률은 둘을 나눠 적었습니다. 조문을 나란히 놓았습니다.

다른 것은 넷입니다. 시작하는 사람(재적 4분의 1, 지금 재적 299명이니 75명), 대상(특정 사안), 승인(본회의 과반), 끝(본회의가 보고서를 채택). 같은 것은 도구입니다. 서류 제출 요구, 증인 출석 요구, 청문회는 10조 한 조문이 ‘감사 또는 조사’로 묶어 둔 것이고, 증인이 무엇을 거부할 수 있고 거부하면 어떻게 되는지는 국회증언감정법이 두 제도에 똑같이 적용됩니다. 지난달 조문을 읽었을 때 대법원장이 거부할 수 있는 것은 선서와 증언이고 사유는 형사소송법 148조·149조뿐이며 이유는 소명해야 한다고 썼습니다. 국정조사 특별위원회가 그를 다시 증인으로 세워도 열리는 조문은 그 3조이고, 닫히는 조문도 그 3조입니다. 국정조사가 새로 주는 것은 두 가지입니다. 시간과 문서입니다. 특별위원회는 폐회 중에도 활동할 수 있고 서류 요구에 의장을 거치지 않아도 되며(4조 4항), 활동기간은 계획서가 정하고 본회의가 늘립니다(9조). 그리고 끝에 보고서가 남습니다. 조국혁신당 조국 혁신정책연구원장은 ‘국정조사는 강제수사권이 없기 때문에 어떠한 새로운 사실이 나올 수가 없다’고 했습니다(MBC 라디오 10월 26일, 허핑턴포스트 인용). 탄핵을 먼저 하자는 쪽의 말이지만, 조문만 놓고 보면 저도 같은 자리에 섭니다.

역대 국정조사는 어떻게 끝났습니까?

13대 국회가 1988년 이 법을 만든 뒤 2014년 말까지 국정조사 요구서는 90건이 나왔습니다. 조사계획서가 본회의를 통과한 것은 25건이고, 결과보고서를 채택한 것은 11건이었습니다. 14건은 조사를 하고도 보고서 없이 끝났습니다(국가미래연구원, 국회사무처 의정자료집·의안정보시스템 집계, 2015년 1월 5일). 2013년 경향신문 집계로는 1987년 이후 요구 80여 건에 계획서 20건, 보고서 7건이었습니다. 13대부터 21대까지 전체로는 실시 28번 중 보고서 채택 13번이라고 보도됐습니다(에너지경제 2023년 6월 3일, 의정자료집 1948~2020 인용). 세는 기준이 집계마다 조금씩 달라 숫자를 하나로 합치지는 않겠습니다. 어느 기준으로 세어도 요구서 열 장 중 보고서로 남는 것은 한두 장입니다. 계획서를 승인하고도 열리지 않은 경우도 있습니다. 민간인 불법사찰 국정조사 특별위원회는 구성된 뒤 15개월 동안 회의를 한 번도 열지 못하고 2013년 말 해산했습니다.

22대 국회는 우리 표결 기록으로 셀 수 있습니다. 본회의가 계획서를 승인한 국정조사는 다섯 건이고, 결과보고서를 채택한 것은 세 건입니다. 계획서에서 보고서까지 내란 72일, 오송 지하차도 60일, 12·29 여객기 52일이 걸렸습니다. 정치검찰 조작기소 국정조사는 특별위원회가 4월 30일 보고서를 채택했지만 본회의 채택 기록은 표결 자료에 없고, 투표용지 국정조사는 활동기간을 늘린 뒤 특검법으로 넘어갔습니다.

계획서는 두 번 같이 찬성했습니다. 12·29 여객기 참사 계획서에 국민의힘 77명, 투표용지 계획서에 88명이 찬성표를 던졌습니다. 보고서는 달랐습니다. 내란 보고서는 찬성 151에 반대 85로 국민의힘 전원이 반대했고, 오송 보고서는 찬성 173에 반대 76으로 조경태 의원 한 명만 찬성했습니다. 계획서에 77명이 찬성했던 12·29 여객기 보고서 표결에는 국민의힘 106명이 아무도 앉지 않았습니다. 불참에는 기권과 장관 겸직 의원이 섞여 있어 전부 의사 표시로 읽지는 않겠습니다. 다만 세 건 합쳐 찬성 한 표는 읽어도 됩니다. 22대 국정조사 보고서는 조사의 결론이 아니라 다수당의 문서였습니다.

조사 범위 다섯 가지를 조문 옆에 놓으면 어떻게 됩니까?

첫째와 둘째, 제청 지연과 재제청 거부, 그리고 공백의 책임입니다. 9월에 읽은 대로 헌법 104조 2항에는 기한도 재제청 절차도 없습니다. 후보 추천부터 제청까지 209일을 쓴 것은 대법원장이고, 1987년 이후 처음으로 임명동의안을 내지 않고 재제청을 요구한 것은 청와대이며, 그 요구에 응하지 않은 것은 다시 대법원장입니다. 공석 238일의 책임은 셋으로 나뉘고 그중 하나는 조사 요구 쪽의 대통령입니다. 조사 범위에 ‘청와대가 임명동의안을 제출하지 않은 경위’가 들어가는지가 이 국정조사가 조사인지 공세인지를 가르는 첫 번째 시험이라고 봅니다. 셋째, 증인 선서 거부입니다. 이 잘못에 맞는 도구는 이미 있습니다. 증언감정법 12조의 고발입니다. 국정조사 특별위원회에 다시 세워도 거부할 수 있는 사유 목록은 같고 소명 의무도 같습니다. 특별위원회가 할 수 있는 새 일은 ‘한 번 더 묻는 것’입니다.

넷째, 업무추진비와 격려금입니다. 격려금 12억 9,900만 원은 감사원이 8월 31일 ‘지침 위반’으로 처장에게 주의를 줬고 고발은 없었습니다. 업무추진비는 10월 14일 고발장이 접수돼 27일 서울경찰청 광역수사단에 배당됐습니다. 국정감사 및 조사에 관한 법률 8조는 조사가 ‘수사 중인 사건의 소추에 관여할 목적으로 행사되어서는 아니 된다’고 합니다. 수사 중인 사건을 조사하지 말라는 말은 아닙니다. 목적이 그것이면 안 된다는 말이고, 목적은 결과보고서의 처리의견에서 드러납니다. 다섯째, 비상계엄 당시 헌법 수호 책무입니다. 이 사안의 국정조사는 이미 한 번 끝났습니다. 내란 국정조사 결과보고서는 2025년 3월 13일 찬성 151, 반대 85로 채택됐습니다. 같은 사안을 다른 사람에게 다시 묻는 것은 할 수 있는 일이지만, 지난 보고서가 왜 그때 묻지 않았는지를 먼저 적어야 합니다.

탄핵의 명분을 쌓는다는 셈법은 달력에 맞습니까?

보도는 이번 국정조사를 탄핵의 명분을 쌓는 단계로 읽습니다(허핑턴포스트·세계일보). 그렇다면 달력을 봐야 합니다. 대법원장 정년은 2027년 6월 5일이고 오늘부터 221일 뒤입니다. 계획서가 목표대로 11월 5일에 승인되면 212일이 남습니다. 22대 세 건의 가운데값 60일을 쓰면 보고서는 2027년 1월 4일에 나옵니다. 그날 바로 탄핵소추가 가결돼도, 2023~2024년 탄핵소추 13건의 헌법재판소 결정 가운데값 119일을 더하면 5월 3일입니다. 정년 33일 전입니다. 헌법재판소법 38조의 180일을 다 쓰면 7월 3일이고, 13건 중 4건이 그 기한을 넘겼습니다. 정년이 먼저 오면 사건은 각하될 수 있습니다. 10월 7일에 241일이라고 썼던 숫자가 221일이 됐고, 그사이 국정조사라는 60일짜리 단계가 하나 더 들어왔습니다.

국민의힘의 ‘위헌·삼권분립 위반’은 조문에 있습니까?

없습니다. 헌법 61조는 조사 대상을 제한하지 않았고, 국정감사 및 조사에 관한 법률 7조 1호는 ‘정부조직법, 그 밖의 법률에 따라 설치된 국가기관’을 감사 대상으로 적어 대법원은 해마다 국정감사를 받습니다. 10월 6일 대법원장이 앉았던 자리가 그 자리입니다. 법이 그은 선은 8조 하나, 사생활과 계속 중인 재판, 수사 중인 사건의 소추에 관여할 목적입니다. 다섯 가지 범위 중 재판 자체를 묻는 항목은 없습니다. 그러니 ‘위헌’은 조문보다 큰 말입니다. 국민의힘 자신도 22대에서 국정조사 계획서 두 건에 77명, 88명이 찬성했습니다. 도구를 부정한 적은 없습니다. 반대로 ‘정치적’이라는 비판은 숫자가 뒷받침합니다. 보고서 세 건에 찬성 한 표가 그 숫자입니다. 2018년 양승태 대법원장 시절 사법농단 의혹 때는 여당이던 민주당이 국정조사를 제안했고 조사는 열리지 않았습니다(허핑턴포스트). 그때 국정조사를 막은 쪽과 지금 위헌이라고 하는 쪽이 같은 당이고, 그때 제안한 쪽과 지금 실시하는 쪽이 같은 당입니다. 바뀐 것은 대법원장의 이름과 다수당의 자리입니다.

그래서 저는 이렇게 봅니다

국정조사는 헌법이 국회에 준 권한이고 대법원장이 그 대상에서 빠져 있다는 조문은 없습니다. 이 점은 민주당이 맞습니다. 그러나 조문은 새 도구를 주지 않고, 기록은 보고서가 다수당의 문서였다고 말하며, 달력은 탄핵의 명분으로 쓰기엔 늦다고 말합니다. 이 국정조사가 얻을 수 있는 것은 사실이 아니라 시간과 문서입니다. 그 시간 동안 비용은 누가 냅니까. 대법관 한 자리가 238일째 비어 있고, 그 자리를 채우는 열쇠 셋 가운데 국회 특별위원회가 쥔 것은 없습니다. 제청은 대법원장, 임명은 대통령, 동의는 본회의의 것입니다. 국회가 쥔 열쇠는 동의권 하나이고, 그 열쇠는 임명동의안이 들어와야 돌아갑니다.

고칠 자리는 셋이라고 봅니다. 첫째, 조사 범위에 청와대가 임명동의안을 내지 않은 경위를 같은 무게로 넣는 것입니다. 공백의 책임을 묻는 조사라면 세 열쇠를 다 봐야 합니다. 둘째, 결과보고서에 여야가 합의한 항목과 다수당 단독 항목을 나눠 적는 것입니다. 22대 보고서 세 건이 전부 한 당의 표로 채택된 기록을 보면, 나눠 적지 않은 보고서는 다음 다수당이 다시 뒤집을 문서입니다. 셋째, 공백은 국정조사로 메워지지 않습니다. 청와대가 임명동의안을 내고 본회의가 표결하는 것이 국회가 쥔 유일한 열쇠입니다. 거부하려면 표로 거부하면 됩니다. 저는 법치를 믿는 쪽이라 법원의 수장이 선서를 거부하는 장면이 아깝고, 그 잘못을 다루는 도구가 이미 법에 있는데 더 비싼 도구를 꺼내는 장면도 아깝습니다. 아침마다 의안정보시스템을 여는 사람에게 국정조사 요구서는 반가운 문서입니다. 다만 그 문서가 어떻게 끝났는지를 90건째 세어 본 사람에게는 조금 덜 반갑습니다.

요구서 90건 중 보고서는 11건이었고, 22대 보고서 세 건에 야당 찬성은 한 표였습니다. 저는 이번 요구서를 그 숫자 옆에 놓고 읽습니다.

자주 묻는 질문